Переход на подушевое финансирование школьного образования может окончательно подорвать и без того слабые местные бюджеты.
"Вечерний Бишкек", №114 (10478), Максим Цой
Финансы пришлись не по душе
Переход на подушевой принцип финансирования школьного образования может окончательно подорвать и без того довольно слабые местные бюджеты. Причем, как ни странно, больше всего от нововведений пострадают самодостаточные айыл окмоту, которые не сидят на шее у государства. К такому выводу после скрупулезных расчетов пришли эксперты Института политики развития (ИПР).
Хотели как лучше...
По их мнению, проблема в том, что затеянная реформа образования сводит на нет все усилия по укреплению системы местного самоуправления. И, как это обычно бывает, камнем преткновения вновь стал денежный вопрос.
По прежней схеме система школьного образования финансировалась как за счет республиканского, так и местного бюджетов. Но было четкое разграничение. Республика полностью брала на себя расходы по защищенным статьям расходов, проще говоря, выплату зарплаты учителям. Эти средства поступали в местный бюджет через так называемые категориальные гранты. В свою очередь местные бюджеты отвечали за содержание и текущий ремонт школ, приобретение расходных материалов и тому подобное. Теперь на местные органы власти взвалили ответственность и по выплате зарплаты педагогам.
- Любое вмешательство в расходные обязательства вызовет у местного бюджета проблемы. Тем более если это касается такой важной сферы, как образование. В законодательстве есть четкая установка: если на центральном уровне принимаются какие–либо решения, ухудшающие состояние местных бюджетов, то государство должно предоставить компенсацию, чего в данном случае мы не наблюдаем, - говорит эксперт ИПР Асылбек Чекиров. - В наихудшем положении окажутся сельские муниципалитеты, и в меньшей степени это коснется Бишкека, где финансирование образования и так идет полностью за счет местного бюджета.
Финансированию школ муниципалитеты всегда уделяли особое внимание. По данным казначейства, львиная доля местных бюджетов - до 85 процентов, причем с учетом категориальных грантов - приходилась на расходы на образование.
Как говорят эксперты, сама по себе затея хорошая - улучшить качество образования, обеспечив каждого учащегося определенным набором благ. Государство сказало, что каждому ребенку полагается гарантированный стандарт бюджетного финансирования (СБФ). Ведь почему школьнику из Исфаны, Чон–Алая или Ак–Талы должно доставаться меньше финансовых ресурсов, чем его сверстнику из Токмака, Чолпон–Аты или Оша?
Некий минимальный СБФ существовал и раньше. Однако на деле он никогда не соблюдался, за исключением пункта, касающегося зарплаты учителей. Теперь же Министерство образования подробно расписало все статьи - расходы на повышение квалификации учителей, приобретение учебников, текущий ремонт зданий. Словом, государство признало, что обязано обеспечить каждого ребенка нормальными условиями для обучения. К примеру, для учащегося школы второй ступени размер СБФ установлен в 13 тысяч 210 сомов.
Вопрос в том, как будет осуществляться идея на практике. Причем в данном случае речь идет исключительно о финансовой стороне дела. По поводу вопросов, связанных с организацией учебного процесса, идут не менее жаркие дискуссии.
- Поначалу больше всего меня удивило, что в постановлении правительства, подготовленном Минобразования и Минфином, делается отсылка к Закону "О статусе учителя". Минфин очень уж его не любит, ведь все демонстрации педагогов основывались на нем. Проанализировав, мы выяснили, что осенью 2010 года непонятно каким образом в статью закона, где сказано, что "зарплата учителей финансируется из республиканского бюджета" внесена маленькая приписка "и местного бюджета", - рассказывает Асылбек Чекиров. - С принятием этой поправки и начались все проблемы, ведь появилось законное основание для того, чтобы переложить часть финансирования на местные бюджеты. По чьей инициативе сделано дополнение, выяснить не удалось. Сколько ни пытались, концов мы так и не нашли. Чиновники, отвечающие за развитие местного самоуправления, также недоумевают, как так получилось.
И "богатые" станут бедными
Новая формула, по которой ведутся расчеты, говорит о том, что чем больше растет участие местных бюджетов в финансировании образования, тем больше ответственности снимает с себя государство. Что самое парадоксальное, чем выше доходы у айыл окмоту, тем больше с него спрос. То есть чем лучше работаешь, тем сильнее тебя загрузят. Хорошо хотя бы, что в этом механизме заложены ограничения, которые в этом году сработали. К примеру, дотационные айыл окмоту, к коим относятся 363, участвовать в софинансировании выплат зарплаты учителям не будут. Зато по незащищенным статьям расходов такой поблажки им не предусмотрено. В данном случае формула уже не учитывает, бедная сельская управа или нет.
- Если в теории все выглядит более–менее сносно, то на практике все оказалось намного сложнее. В этом мы смогли убедиться сразу после того, как парламент в марте принял республиканский бюджет. О том, что все может обернуться плохо, мы предупреждали правительство еще в декабре прошлого года. Такая ситуация сложилась из–за несогласованности действий Минфина и Минобразования. Вина также и на госоргане, на котором лежит забота о развитии местного самоуправления. Он, можно сказать, проморгал этот момент, - говорит эксперт ИПР и приводит убедительные примеры.
Краснореченской сельской управе на выплату зарплаты учителям требуется 10,9 миллиона сомов. Государство через категориальные гранты дает только 8,6 миллиона, то есть оставшуюся сумму местные органы власти должны выделить из собственных доходов. По незащищенным статьям расходов, составляющим 4,1 миллиона сомов, финансирования из республиканского бюджета вообще не предусматривается. Выходит, айыл окмоту придется выделить на обеспечение СБФ 77 процентов своих доходов, а значит, фактически свернуть все другие социальные программы.
В Ивановке ситуация и того хуже. Там собственные доходы составляют 14,4 миллиона, а дефицит по СБФ - 14,6 миллиона сомов. Одним словом, на систему образования придется направить все имеющиеся средства. О ремонте дорог и благоустройстве территорий теперь и речи быть не может. Правда, местным властям, обратившимся в Минфин, с боем удалось немного снизить объемы отчислений.
- И такая же ситуация сложилась со многими так называемыми самодостаточными айыл окмоту, коих по всей республике всего 66. Теперь их, можно сказать, приравняли к бедным. Более того, на мой взгляд, дотационным сельским управам стало жить лучше, хотя там свои трудности. Получается, что чем лучше работаешь, тем больше с тебя спрос, - отмечает Асылбек Чекиров. - И еще одна важная деталь. До реформы распорядителем школьных денег были органы местного самоуправления. Они сами определяли, сколько средств направить тому или иному учебному заведению. За исключением категориального гранта, который полностью шел на зарплату. После выхода постановления ситуация кардинальным образом изменилась. Теперь распорядителями финансов стали директора школ.
Эксперты ИПР просчитали, что даже если самодостаточные сельские управы бросят все средства на финансирование СБФ (а противиться этому будет сложно, ведь тогда возмущаться начнут работники школ), денег все равно не хватит, не говоря уже о решении других насущных проблем местного значения. Выходит, реформа в области образования может сама не сработать и ухудшить положение МСУ.
- Я поинтересовался у глав нескольких айыл окмоту, как они собираются выходить из такой сложной ситуации. Люди говорят, что подтянули все резервы, но денег все равно недостает. Поэтому они закладывают в своих бюджетах дефицит на четвертый квартал, - рассказывает Асылбек Чекиров. - Я поражаюсь их смелости и правительства. Ведь все ведет к тому, что если к четвертому кварталу не будут изысканы дополнительные средства, то учителя могут остаться без зарплаты. И последствия будут очень и очень серьезными.
Эксперты из ИПР для решения проблемы рекомендуют передать весь объем финансирования СБФ на республиканский уровень. По их словам, играть в рисковые игры с местными бюджетами не самое подходящее время. На переходный период они предлагают сохранить участие органов МСУ в распределении категориального гранта, чтобы к 2014 году создать условия для передачи финансирования СБФ Министерству образования.
компетентно
Надежда ДОБРЕЦОВА, председатель правления Института политики развития:
- Так сложилось, что МСУ всегда приносится чему–то в жертву. Теперь вот партийному строительству и образованию. Ныне государство, по сути, вынуждает органы МСУ изымать из местных бюджетов деньги, которые могли бы пойти на ремонт дорог, водопровода, озеленение, уборку мусора, и вкладывать их в школы. Проблемы потихоньку перекладываются на местные бюджеты. При этом подразумевается автоматическое сокращение участия государства.
Причиной революционных ситуаций в нашей стране была централизация власти и игнорирование нужд МСУ. То, что происходит сейчас, по сути, те же самые грабли. Пройдет несколько месяцев, и когда люди увидят, что на местах ничего не делается, то их недовольство вновь обратится в сторону Бишкека.
Государству необходимо быть честным со своими гражданами. В свое время, когда правительство приняло решение о повышении зарплаты учителям, оно цинично и нагло обмануло все население. Ведь это увеличение было сделано за счет ухудшения среды обитания людей, денег, которые должны были пойти на уличное освещение, уборку и вывоз мусора, ремонт дорог, содержание объектов культуры и спорта. Получилось, что средства просто переложили из одного кармана в другой. То же самое происходит и сейчас. На местах, по сути, столкнули лбами два основных центра сельской жизни - айыл окмоту и школы.
Курманбек ДЫЙКАНБАЕВ, депутат Жогорку Кенеша:
- К подушевому финансированию образования мы должны переходить, это общепризнанная практика. Тогда в школах не появятся "мертвые души", и все будут четко знать, на что тратятся бюджетные средства. Сегодня же зачастую ни директора школ, ни руководители айыл окмоту не могут ответить, каковы затраты за воду, электричество или тепло, потому что не заинтересованы в экономии.
Все мы хотим и требуем повышения качества образовательных услуг. Сама по себе инициатива Минобразования по внедрению системы подушевого финансирования несет массу плюсов. Однако многие моменты были непродуманны и теперь могут привести к негативным последствиям. Реформа в системе образования в нынешнем ее виде тормозит развитие МСУ. А все из–за того, что на ее проведение не были заложены средства. Перекладывая проблемы на айыл окмоту, мы опять загоняем их в разряд убыточных и дотационных, не даем селу самостоятельно развиваться. Неудивительно, что идет внутренняя миграция, во многих регионах нет никаких условий для нормального проживания.
Плохо, что реформаторы не понимают, что своими действиями могут свести на нет положительные преобразования как в системе образования, так и МСУ. В этом году государство не смогло найти 500 миллионов сомов на покрытие дефицита по СБФ и переложило эту нагрузку на местные бюджеты. Через два года, по расчетам экспертов, эта сумма вырастет до полутора миллиардов. Крайним, как всегда, окажется простое население. Если реформа пойдет и дальше в этом направлении, это приведет к возникновению недоверия и к айыл окмоту, и к школам, а может, даже к развалу системы образования.
Бекболот БЕКИЕВ, руководитель проекта "Голос граждан и подотчетность органов МСУ":
- Взваливание дополнительных полномочий на органы МСУ должно подкрепляться финансово. Необходимы четкие разграничения между функциями органов государственной власти и МСУ. Тогда всем будет понятно, кто и за что несет ответственность. Вообще–то предоставление бесплатного и доступного образования - прерогатива государства. Однако через такие нормы, как эта, часть ответственности переносится на местные органы.
Если они будут направлять все средства на образование, мы получим потенциально конфликтную ситуацию, ведь население состоит не только из учителей и учеников. Помимо образования, есть множество других приоритетных направлений. Доводя МСУ до банкротства, мы убиваем на корню все прежние улучшения. Чтобы достичь требуемых целей, каждый шаг должен быть рассчитан и согласован. Ни одна реформа не может проводиться в ущерб другой.